吴启讷

民族区域自治轨制,是中华大众共和国将本身定位为同一众民族国家之后,面临具有与汉人不尽相同的历史文明古板以致政事古板的少数族群计划的政事轨制。

中华大众共和国事由中国共产党所修立的国家政权,中国共产党其修党的初期阶段,本来试图借帮列宁主义的民族自治、自决准绳和苏联的联邦制计划,将未来的社会主义中国定位为联邦制国家,容许少数族群自到场或退出联邦。然而,共产党中国共产主义革命的实行中体悟到民族自决的负面效益,渐渐转向中华民族配合解放的偏向。中国共产党族群计谋的转向,奠定了社会主义中国国家构造上的简单制根底,但仍然未能走完晚清以后中华民族国族化进程中的未竟体例,因此不得不为简单制国家构造情势做出增补计划,这个计划的根底便是民族区域自治轨制。民族区域自治轨制的根源,决议了它的阶段性实质。

民族区域自治轨制不是从天而降的全新事物,它的呈现与计划,与历史上中国的族群政事与边疆政事的古板有直接关连;同时,它又是中国政事生态融入近代天下政事生态编制的产物,特别与国共两党同苏联之间的协作/逐鹿、模拟/拒斥干系有亲密关连;它的实质和政事意涵,都指向中国共产党的国家办理和国族整合偏向。

郡县制与封修制并行的历史古板

中国古代王朝政事的终极目标是大一统,郡县制是配合这一目标的地方政事轨制。然而王朝的统治力受到空间和技能的限制,由中心向边沿渐渐递减,念象中由皇帝直接统治天地每一个角落的郡县制因此难以真正抵达偏远的角落,从秦汉至清朝,王朝无奈中计划出守四夷因俗而治的族群和边疆政事体例,实行中给予边沿、非华夏群体高度的自治空间,容忍封修轨制与郡县轨制恒久并行,变成同一与自治相联合的族群政事空间次序。从公元前11世纪开端,中国王朝就确立了一方面寻求天地一统,另一方面以化外主义精神处理天地边沿事情的政事看法,奠定了秦汉以后羁縻而治治边方略的根底。秦汉之际,王朝西北、西南非华夏人群聚居或混居地区修立特别的政事办理情势,唐宋的羁縻府州、明清的徒峁度恰是这类特别情势轨制化演进的结果。大一统准绳下的郡县制与大一统准绳下的封修制两者的恒久并行,必定程度上吸纳了王朝边沿非华夏人群分别自立的能量,有利于保持王朝国家的政事同一。

举措一个具备内亚游牧帝国政事基因,但又以华夏汉人区域举措其统治根底(因此也必需承袭中华帝国政事古板和地缘政事缺憾)的王朝,清朝关于大一统准绳下与郡县制并行的封修制的构造和实质做了大幅调解。清朝族群政事的中心实质是蒙古满洲和蒙古华夏干系,为了应对繁杂的蒙古议题,清朝实行混淆内亚政事古板与华夏政事文明的众元办理计谋:起首透过广封众修剖析蒙古各部,将挪动的蒙昔人相对固定下来;叫∨透过与蒙古各部的政事攀亲,各部长处与清朝国家全体的长处之间修立勾结;继而透过倡议藏传释教,一方面修立蒙古政事与西藏政事间互相管制的架构,另一方面从文明和生齿经济上削弱蒙古古板;再联合喀尔喀蒙古击败发达的西部(准噶尔)蒙古,由朝廷直接替代西部蒙古宽广的藏语区和天山南北的统治脚色。清朝确立其蒙古、回疆和青藏高原的最高政事威望的同时,也确立了众元化、系统化的立异型封修轨制:针对蒙古各部、新疆、藏语区和西南山地的不怜惜形,区分于中心政府设立理藩院;边疆修立军府制统辖之下的盟旗/札萨抑轨制、伯抑轨制;驻藏大臣监视之下的卫藏政教合一与达赖、班禅分治轨制;青藏高原东部和西南山地的部落与徒峁度。浩繁非汉人族群延续各自的自治古板之际,也听从清朝最高政事威望,并从配合清朝全体政事长处的架构中取得更众的长处。

当然,王朝国家的政事同一不是一个固定稳定的参数,既然大一统准绳下容忍封修制是出于无奈,国家照旧会念法深化直接统治,淘汰间接统治。汉、唐帝国其扩张进程中,皆曾努力于以种种方式将朝廷的掌握力投射到之前仅外表上臣服的边远外缘地区;承袭蒙元徒峁度的明、清,不光经由众修诸蛮的方式削弱土司,也西南地区继续履行改土归流19世纪中期后,面临前所未睹的国际、地缘政事格式:古板的藩属国外藩)成为西方和日本的殖民地后,纷纷离开中国的天地次序编制;边疆内藩则遭受列强以致前外藩的要挟、蚕食以致大范围侵略;新的国际政事次序导致中国王朝郡县制与封修制并行的形态难认为继,清朝被迫加速促进化封修制为郡县制,化间接统治为直接统治的历程。精细而言,清政府入手将王朝的藩属以致属国改制为政府直辖的行省,一方面驻军、设治、收税,完成国家的行政一体化;另一方面修立同一的蕉蔟编制,推行儒家的文明代价,等候从文明上渐渐搀杂半开化的族群。承袭清朝的中华民国北京政府和国民政府,都依循相似的计谋,继续促进这一历程。然而,无论是清朝照旧中华民国都未能经由政事一体化和文明搀杂完备告竣直辖边疆的预期效果。行省化步伐,依序伊犁、满洲、内蒙古盟旗,以及藏语区东部告竣外观上的初阶效果,新疆、东三省、热河、察哈尔、绥远、宁夏、青海和西康接踵修省;但由噶厦政权直辖的藏语区、外蒙古和朝鲜、琉球,却因种种启事无法履行。大致而言,1950年代以前,前一类行省化的地区,中心政府的权益仍然无法实质性地投射到地方下层,地方割据或列强入侵,都曾使此中少许省份一段时间内与中国分别;然后一类未能行省化的地区,则法律上或终究上离开了中国的权力范围。

国共对苏联式联邦制的挑选性鉴戒与改制

罗曼诺夫俄国与古代中国的变成过扯菪很大差别,但17世纪以后,俄罗斯帝国的构成样式与中国接近,都是由众元族群、广袤疆土构成的复合体例王朝;俄国革命所面临的题目与办理方案,受到中国政事精英的体恤。布尔什维克于20世纪初修立政权之际,面临各民族瓜分沙皇帝国遗产的危急,此一状况势将弱化苏维埃政权本身。通权达变的列宁,既放弃了沙皇俄国的废墟上修立同一国家的原始念象,也改动了一经站看法样式的角度支撑民族自决的立场,转而主意国家构造情势上实行联邦体例。但列宁为他这项主意设立了两项条件:第一,联邦制是国家完备同一前的过渡情势;第二,布尔什维克党任何状况下,都不应联邦化。1920年代,俄共透过民族识别,关于言语、文明和历史古板上临近、可以开展呈当代民族认同的族群举行剖析与重组,新的分类根底上,创制新的民族和该民族加盟共和国自治共和国。分明,苏维埃政权促进修立厥后被称为苏联的联邦体例的真正动机,于吸纳民族自决的能量,以求阻遏民族自决的真正完成,从而维系沙皇遗留的疆土扩张型帝国的命根子。实行中,布尔什维克党不光成为交换性的同一体例的权益中枢,而且更胜利地将统治力辐射到沙皇体例从未抵达过的社会下层。

同期,处革命阶段的中国国民党联俄进程中,对苏联的高超手腕备感钦羡。蒋介石看法到,苏联民族计谋的秘诀,于民族的情势,社会主义的实质实质的中心是列宁所缔制的布尔什维克党。19257月修立的国民政府,成心师法苏联深化一元化统治的体验,修立一个以党治国的体例。这个体例之下,国家的最高计划构制不是政府,而是党的计划构造;中国的边疆政事和族群政事议题,可望党国的架构下取得最终办理。

然而,20世纪2030年代国民政府所面临的边疆政事和族群政事局势与苏联又有着庞大的差别。满、蒙、回(指突厥语穆斯林和他们所聚居的新疆)、藏与中国的保持,很洪流平上系于清朝的内亚华夏混淆政事体例,这一体例本是国民党的前身──清末革命派——驱赶鞑虏、恢复中华的口号下所急于推翻的对象;清朝崩解以后,实行五族共和国策的中华民国未能有用阻遏离开清朝架构的外蒙古与西藏的实质独立。国民政府奠都南京之初,又面临疆土完备与国家整合方面新的挑衅。针对日本对中国边疆非汉人聚居区的军事和政事要挟,九一八事故前,国民政府边疆计谋的重要偏向是努力促进针对内蒙古地区和藏语区东部的行省化历程。精细步伐是,将蒙古各盟旗区分划入省、县辖下;将藏语区东部划入新修的青海与西康二省。内蒙古和藏语区东部的行省化,以及针对西部山区少数族群的改土归流,招致蒙、藏和西南少数族群的反弹。热河、察哈尔、绥远三省的设立,加剧了内蒙古长处与国家权益之间的冲突;日本对中国的要挟,以侵略举动指向满蒙边疆的同时,也政事上激烈质疑以汉人工主体的支那共和国统治非汉人地区的正当性。国民政府此屎念对内蒙古的行省化计谋,等于日本要挟目下对蒙昔人做了反发动,若过错其计谋做出改正,这可以将内蒙古精英推到日本的器量,蒋介石不得不中缀将盟、旗通通纳入省、县行政体例的历程,供认内蒙古和青海等地蒙昔人的有限自治。

九一八事故后,日本应用少数族群民族看法和民族主义运动的情势,令蒋介石转而萌生模仿苏联党国体例之下的联邦情势、修立五族联邦的念象,成心于10年之内在满、蒙、藏地区睁开自治实行。[1] “七七事故后,国民政府族群政事计划与施行的要点转向与日本逐鹿边疆和少数族群大众的政事资源,发动少数族群大众加入中华民族配合抗战的步队之中。珍珠港事故爆发后,日军将烽烟扩展到缅甸和中国云南。基于抗战的需求,国民政府寂静中止了西南山地促进改土归流的历程,从头恢复土司封委承袭轨制。

抗战胜利望,苏联为保证其战后亚洲的计谋长处,于1944年末策划和支撑新疆三区革命,并修立东突厥斯坦共和国,尽管该政权厥后苏联中立调解之下,外面上撤消国号,但其所掀起的民族主义风潮并未平息。19451949年时代,代外蒋介石处理新疆事情的张治中等人期望经由修构西式民主政事体例下的地方自治同意会推选,扩展土著族群的政事到场,消弭突厥语穆斯林分别运动的动机,并以此为底本,将政权扩展到其他边疆民族地区。针对立战爆发以后,日本、英国和苏联应用中国边疆民族题目,侵夺中国长处的数起庞大事情,19463月,中国国民抵伫届二中全会第十九次大会通过《边疆题目决议案》,规矩了边疆民族平等参政,以及国家未来计划民族自治轨制的偏向。稍后,它被精细外述为:边疆民族地方举措中国的地方政区,适用中华民国法律中相关地方自治的规矩;国家广泛履行民主推选,边疆民族地方各级民意构制和行政机贡ペ,当地民族人士势将居于大都,地方自治自然等同于民族自治。但边疆民族政区内的民族自治,必需是针对政区内一切民族,区域内各少数民族均有权修立本人的民族自治区域。而且,民族自治的范围应以中心政府的职权为界线,国防、交际、经济、交通、司法等皆具天地实质;反之,中心政府亦有义务保证天地范围内各民族一律平等的职权。[2] 5年之后,中国共产党制订民族区域自治方案时,分明照应了国民党自治议题上一部分的思道,特别是边疆民族政区内的民族自治,必需是针对政区内一切民族,区域内各少数民族均有权修立本人的民族自治区域的主意。

相较于执政的中国国民党,革命时代的中国共产党一经更热诚地信奉过布尔什维克民族议题上的宣示。19227月第二次天地党代外大会宣言中,举措共产国际支部的中国共产党发表,党的义务和斗争目标是同一中邦本部为真正民主共和国蒙古、西藏、回疆三部实行自治,成为民主自治邦;用自联邦制,同一中邦本部、蒙古、西藏、回疆,修立中华联邦共和国[3]

但从1920年代后期到1930年代后期,中共江西南部的偏远山区,长征途经的西南和西北崇山峻岭,陕甘宁边区,取得了从历代汉族文人到国民党政事精英不易取得的少数民族体验。处强大的国民党以致日本部队要挟下的中共,为了发动一切可以发动的资源,将少数民族看成可资应用的力气之一,针对少数族群遭受汉人政事、经济、文明上的鄙视与排斥,提出了民族平等的口号,声称将以此改良少数民族的处境。同时,将取得中国政权看成恒久目标的中共,除了民族平等除外,另又举出了民族区域自治的新旌旗,而且大约也当心到(可以比蒋介石和盛世才更深化地)苏联外面上的民族平等、联邦制计谋除外,以党国体例告竣实质而有用同一的一边。

中共西北的基地,临近掌握甘肃、青海、宁夏的仇视共产主义的诸马权力。为了与诸马举行政事逐鹿,中共针对陕甘宁边区汉语穆斯林聚居的状况,计划了民族区域自治的方案,以争取回民的支撑。1940年代初期,中共宁夏省东部的盐池县、甘肃省东部的正宁县(陕甘宁边区割该县东部,另设新正县)等地的汉语穆斯林聚居区修立了若干个民族自治乡或民族自治镇。[4] 1946年,中共取得苏联将不会支撑外蒙古的大众革命党兼并内蒙谷芋翼民族主义运动的容许后,开端促进内蒙古的民族区域自治,于1947年修立内蒙谷釉治政府

中华大众共和国体例下系统化的民族区域自治编制,则是完毕两个体例之后,才完备修立起来的:(一)民族识别;(二)依自下而上(后改称由小到大)的序次,逐级修立被识别出来的各民族的民族自治地方。1947内蒙谷釉治政府修立时,中共尚未完备实行过这两个体例,直到1955年新疆维吾尔自治区修立,才真正取得了民族区域自治的成熟体验,为此后以民族区域自治的外表厉密整合边疆少数民族地区奠定了根底。

中华大众共和国体例下民族区域自治编制的政事原理

1950年代初,中华大众共和国以民族识别民族区域自治两项新计谋,替代了清末和民国一度针对边疆非汉人地区履行的厉密郡县制(行省化)计谋。无须置疑,中国共产党从事民族识别、进而施行民族区域自治的动机,确有源自共产党看法样式中抱负主义的一边;而无论其革命时代,照旧其修政之后,它都曾实验计划和修立维护少数族群各项职权的体例。有迹象显示,民族区域自治轨制绝非全然无效,因为它取得了少数族群大众相当程度的支撑。这项轨制施行后很长的一段时代内,本来清朝和中华民国时代频发的族群冲突和政府弹压大幅淘汰;少数族群大众文明、资源分派、以致政事到场等方面的精细职权,取得必定程度的保证,汉大众众以致埋怨中心政府对少数族群过分厚遇,排斥了汉人的职权;关于中心政府的不满,仿佛只来自少数族群上层,而这与汉人田主、资本家对共产党的不满仿佛并无差别。

从民族区域自治计谋施行的正面结果来看,它无疑具备必定的妥协性。检视这一计谋背后的历史和实行政事状况,可以看到这种妥协的须要性。

清朝和民国政府试图以国家政事与行政体例的一体化应对国家主权、疆土完备和边疆政事的危急,但边疆政事的危急并未有用消弭;中国的族群政事,实质上仍是国际政事和地缘政事的一环。到1949年为止,内蒙古的位置仍系于苏联的外蒙古计谋,内蒙古的革命者并未完备放弃与外蒙古民族主义运动合流的可以;新疆某种原理上可视为是斯大林为自愿送给中共;西藏则仍然处噶厦政府的实行掌握之下,而且被承袭英国殖民遗产的印度政府市△其国家平安的缓冲区和特别长处范围。中国共产党修立新政权之后,花费了超越10年的时间,才从外观上改变了这种尴尬的场面。内蒙古位置的最终确定,是中苏友好联盟互帮公约签订之日;中国政事上完备掌控准噶尔盆地,则要等到1962年这个区域的阵势部亲苏分子遁往苏联之后;而1959年达赖喇嘛的政事集团逃亡印度之后,中国共产党才厉密接纳西藏。尽管中华大众共和国开国之际,中国的国际政事和地缘政事状况大幅改良,但仍然未能为新国家延续前两个政权的国家政事与行政体例的一体化与族群整合、国族修构计谋供应充沛的条件。关于新政权而言,既必需设定边疆和少数族群不行离开中国国家主权范围的条件,必需避免实行联邦制的损害,也必需顾及内蒙古、新疆和西藏当下的特别政事生态,民族区域自治成为当时最佳的挑选。

然而,民族区域自治计谋所隐含的妥协实质,无疑会惹起它的制订者的担忧。尽管民族区域自治轨制的计划消弭了非汉族群从中国分别的法律依据,也压缩了非汉族群的实质自治空间,中国共产党仍然需求面临这一轨制计划中潜的离心因子。1950年代的政事实行中,中国共产党照旧是一个承袭王朝遗产、以农耕汉人古板拘 区为中心基地的中国政权。受到地舆和恒久以后历史因素的限制,要包罗非汉族群聚居区内的通通中华大众共和国寻求简单制之下中心集权的目标,除了应用民族平等理论等革命阐述与共产党构造和发动才能来应对民族破裂看法的挑衅外,仍须鉴戒王朝和中华民国恒久累积的体验。

实行民族区域自治轨制的条件,是民族的分类。1950年代初,中华大众共和国藉由民族识别,并此根底上,进一步应用履行民族区域自治进程中必经的行政区划计划、修制和调解进程,将民族区域自治轨制最终打变成为一个可以从基本上遏止民族破裂分别偏向的政事、行政体例。

全体而言,民族区域自治编制的计划与实行,关于中国国家体例具有久远、深层的构造性原理:透过学术与政事思索混淆一同的民族识别进程,以及继之而来的自下而上修置民族自治区域的行政步伐,政府一方面保证最弱势民族,让政事和行政资源向人数较少的少数族群倾斜;另一方面,让那些拘 极偏远地区、又非常缺乏民族看法的少数族群,汉人生齿居大都的区域成为自治主体,也压制汉人长久而棘手的地方主义古板。云云一来,党和国家既保证了少数与弱势的权益,又以公道仲裁者的身份深化了中心集权。

民族区域自治轨制的现

民族区域自治计谋,实质上并未改动清朝与中华民国政府的国家整合目标,施行方式上,则吸取了中国历朝和苏联深化中心集权、防杜少数族群分别的体验。20世纪5060年代,共产党和大众共和国履行民族区域自治轨制的手段灵敏、细腻而有准绳,[5]最终不止胜利地法律上将非汉人聚居区域的政事事情明晰定位为主权国家内政,同时也将该轨制中潜的离心因子有用范围可掌握范围内,真正完成了中心政府对这些地区直接有用的政事统治和行政管辖。

当然,仍应当心到,民族区域自治轨制的主观企图与客观效果之间还保管必定差异。天下各国的内部自治,都是一种寻求同时告竣国家整合和维护少数族群软弱权益两项目标的妥协性计划。

1980年代以降,中华大众共和国的全体社会构造和人类生态,较之20世纪5070年代爆发了庞大的改动。方案经济体例改变为墟市经济,使一个固定的国家改变为挪动的国家,新闻的传达的服从与幅度又十分惊人,上述民族区域自治轨制的妥协实质和此中潜的离心因子,即诸众新变数的刺激之下浮现出来。进而激起民族冲突。

20世纪5070年代比较,中国所处的国际政事和地缘政事状况与生态也已爆发基本改动。民族区域自治轨制的未来演变,关乎中国政事与中国社会的前景。

(作家单位:台湾中研院近代史研讨所)

参考材料:

1.蒋介石鉴于满、蒙上层勾搭日本,新疆有苏联浸透,西藏有英国凯觎,担忧几年之后可以尽失边疆,乃念象以民族平等为准绳,构造五族联邦轨制;或十年内,满、蒙、藏等地举行自治试验。《蒋介石日记》,1934567日。

2.张治中:《张治中追念录》,中国文史出书社1985年版,第489493页。

3.《中国共产党第二次天地代外大会宣言》,收入《民族题目文献汇编》,第1519页。

4.Xiaoyuan Liu, “The Guomindang and the ‘Mongolian Question’ in the Chinese Civil War, 1945-1949,” Inner Asia 1(1999), pp. 169194.

5.关于中共促进民族区域自治轨制的精细计谋及其背后的政事企图,请参睹吴启讷:《民族自治与中心集权》,《中心研讨院近代史研讨所集刊》2009年第3期。