刘炳辉 / 华东理工大学中国城乡开展研讨中心

 

[导读]四十年的变革绽放极大地改动了中国的相貌,都会化历程带来的经济开展与社会活动,为社会办理、特别是都会办理带来了一系列新挑衅。本文作家认为虽然办理乡土中国的体验无法直接适用于办理都会中国,但颠末二三十年的开展和重复总结,中国的都会办理,正日益展现出走向“超级郡县国家”的趋势,即以中心集权为导向(郡县制)的办理古板延续稳定,并通过党政科层体例构造、技能上的厉密改造,完成这一办理编制的厉密升级。

中国从古板“乡土社会”进入“城乡中国”以后,社会的资本、生齿、资源等诸众因素活动加速,呈现“大活动社会”之态,对原有顺应静态社会的“郡县国家”办理编制一度构成了残酷的挫折和挑衅。办理乡土中国的体验分明无法直接适用于办理都会中国,原有办理编制七手八脚中不时调适和应对,一度也实验过以“分权”为导向的办理思道和步伐,但颠末二三十年的开展和重复总结,正日益表示出走向“超级郡县国家”的趋势,即原有基本编制框架延续古板稳定,而才能上厉密增强升级。

这个从郡县国家升级为超级郡县国家的进程,今世爆发的精细“中观”进程和实证案例则鲜有被学界追究。本文从办理比比皆是的超大范围流感生齿进程中党政科层制的改造历程,来试图阐述办理都会中国的成败体验及其内在机理。

这一办理编制演变的基本进程是,为了应对大活动社会的办理新义务,东部地区党政科层制实验了三重改造:横向改造、纵向改造和技能改造。通通办理编制繁杂的三重改造进程中,原有的党政科层制没有走向剖析和分权的办理情势,而是颠末初阶调解后借帮技能和构造改造,继续保持以中心集权为导向的办理编制,而且也取得了较好的办理效果,为人类应对一个高度剖析的社会时该怎样展开整合性办理,供应了中国式办理方案。

“增设部分”:党政科层制的横向扩张

20世纪90年代应对生齿大活动的“千年巨变”之初,中国党政科层制分明没有充沛的体验和思念准备,通通90年代都是从增强治安管制和防止不法的角度看待题目,公安系统的性能这个进程中取得深化,但并未惹起通通科层编制的改造,属于社会题目的积聚息争决方案酝酿阶段。

但到了年代末期,盘绕流感生齿的群体性事情日益添加,各界广泛看法到仅仅依托公安一家的“堵”分明是治标之策,而且难度越来越大,效果却不睹得好,必需增强“疏”的一边。从“办理”为主转向“效劳”为主或者说“办理与效劳”并重,渐渐成为各界的共鸣,特别是少许非常个案的爆发更加速了这一历程。而增强“效劳”的看法和方法,不行仅仅中止口头上,其必需以人们“看取得”的更耀眼情势展现出来,对流感生齿的政事姿态更加友善成为生齿流入地执政者需求从头考虑的议题,“增设部分”无疑是一个显而易睹的选项,让流感生齿觉取得“异乡亦故土”,流入地也有了“娘家”。其背后表示的是执政党的政事属性,执政党一头厉密联系大众回应黎民呼声,一头有力指导政府及时作出改良。

笔者依据“六普”生齿数据排列的外省流感生齿占常住生齿比例最高的东部22个都会中,有8个都会(东莞、深圳、温州、惠州、嘉兴、广州、舟山、绍兴)都一经呈现过新增设部分的改造现象。虽然“增设部分”的探究近年处于低谷,但其当年的重要政事原理和给上亿流感生齿的饱舞,都是禁止无视的历史奉献。这类变革终究没有太众体验可资鉴戒,探究中的重复实属平常,可惜的是学界目前尚无对此方面党政科层制改造举行深化总结的研讨。

“增设部分”的变革是一种典范的党政科层制的“横向扩张”,尽管其未必是职员编制上的绝对添加(不少地方往往采用从其他部分调配编制组修新部分的情势),以致也未必是部分数目标绝对添加(有的增设部分接纳与其他原有部分合署办公的情势),但绝对是一个党政科层制编制中的性能上的“新增”,这种性能的添加是源于呈现了“新的社会题目”原有编制内恒久得不到很好的回应息争决。

原有性能部分的修立与职员编制,最初都重要以户籍生齿为义务对象,这是一种轨制框架束缚,其背后源于大众效劳的资源束缚。自近代以后,党政科层编制也往往是通过增设部分的情势来回应“办理挑衅”,百余年间我们从农业社会的“六部”添加到了现的“百部”(广义上思索党、政、人大、政协等一切部分),其基本逻辑和方法惯性也布置着今世的干部们。以致这一逻辑目今仍然有强大的表示,如济南市于2015年修立投资增进局、2016年修立都会更新局;武汉市于2017年的4个月内一口吻修立招才引智局、网上大众义务部和科技效果转化局三个新局;另有2011年修立并日益凸显重要感化的国家互联网新闻办公室;等等。

由此可知,举措一种党政科层制回适时代改造的典范方式,“增设部分”是有其深沉古板和强劲动力的。但“增设部分”的变革探究必定不会一帆风顺,以致有时还会呈现低谷,流感生齿办理范畴恰恰云云。不少都会近年新设立的盘绕流感生齿效劳办理机构当下又面临被撤并的尴尬场面,最为引人注目标是东莞市的新莞人效劳办理局。

“增设部分”的变革探究实行中除了方才提到的表示主动政事立场除外,还取得了相关义务步队修立以及义务范畴扩展等诸众效果。那为何还会遭受“回潮”的低谷呢?笔者通过近年来对长三角和珠三角十余个都会的流感生齿效劳办理党政部分的实地调研后总结,中心于其遭受了四方面的艰难和挑衅:其一,职责不清,遭受其他部分抵触;其二,体例不顺,上司主管部分空白;其三,谐和乏力,缺乏法定威望性能;其四,步队难修,有限资源激烈争夺。

面临这一系列范围,“增设部分”毕竟不敌与其同时并行的逐鹿情势——“指导小组”,“指导小组”举措一种“整合性”构造,较好的办理了党政科层制的过分剖析题目,又与“郡县国家”的古板较为亲和。

 

“指导小组”:党政科层制的横向整合

如上文所述,东部地区22个外省流感生齿比例最高的都会,8个都会采用了“增设部分”的做法,那么其他都会怎样应对呢?谜底便是“指导小组”情势。以致“增设部分”的8个都会实同时也仍然有指导小组,而且新增设的部分往往同时肩负指导小组办公室的职责。

为何“指导小组”情势可以与“增设部分”情势睁开了十余年的逐鹿后着末“胜出”呢?这照旧要回溯大活动社会带给今世中国办理上的挑衅来剖析,“大活动社会的实质是剖析、变迁和变革。其起码包罗四大特征是活动本身、表里有别、有序活动和新闻爆炸。其带来的挑衅汇合政府性能难以稳定、地方变革挫折同一科层编制、办理的财务资本昂扬、新闻扩散打破科层掌握”。

流感生齿范畴中,更精细的题目汇合四个方面:其一,新闻缺失,生齿活动打破科层办理构造;其二,权属轇轕,属人与属地办理之间保管张力;其三,职责交叉,属人与属事之间模糊不清;其四,代价挑选,办理与效劳之间因时而异。“增设部分”情势恰恰是这些办理挑衅与实行轇轕之中应对乏力,而渐渐被党政科层制的归纳感化力所放弃。

“指导小组”情势的重要感化和原理近年来已被广泛体恤,“治大国,用小组”是一种经典轮廓。笔者对“指导小组”的定义是:中国政事与行政实行运动中,以增强整合为目标而修立的相对灵敏且隐性的构造机构的统称。具有指导小组实质实质的构造机构往往还会以委员会、指使部、谐和小组、义务组等名称呈现。

“指导小组『镶种办理情势自中共修党之初就开端实行,其今世流感生齿办理中仍然发挥出精美的办理绩效。中心层面盘绕流感生齿办理义务的指导小组是1991年开端设立的中心社会治安归纳办理委员会(简称“中心综治委”,与中心政法委合署办公)下面,全名为“流感生齿治安办理义务指导小组”,举措“中心综治委”的五个指导小组之一。2013年国务院修立的农人工义务指导小组,办公室设人力资源社会保证部。前者反应的是当时重要从治安角度思索题目的时代特征,当然大众平安至今仍然有其重要原理。后者反应的是新型城镇化视野下的看待流感生齿义务的新理念。

为何“指导小组”情势更可以顺应流感生齿的办理义务?基本上于如上文所述,流感生齿是一个“义务对象”(属人特征),而并非某个精细“义务事情”(属事特征),流感生齿涉及的义务实质繁众,诸如治安、蕉蔟、医疗、就业、养老、交通、卫生、计生,等等。这些义务不行够由任何一个简单部分来承当息争决,这也是“增设部分”情势败落的最基本启事。流感生齿义务的基本挑衅于怎样完成“繁杂办理”中对诸众大众性能部分的“整合”义务。涉及流感生齿义务的性能部分一般2030个尊驾,而“指导小组”无疑成为“整合”的利器。

通过这种简单梳理比照大致可知,“整合”属性特出的“指导小组”情势略胜一筹,要害于其有“三个顺应”:对上与“超级郡县国家”办理编制相顺应;对下与“大活动社会”的根底相顺应;对中与“行政包干制”的运作机制相顺应。

 

纵向改造:“向上升级”和“向下生级”的双向打破

跟着生齿流入范围越来越大,东部地区原有科层制实行办理进程中遭受职员编制、办理层级与办理幅度上的诸众告急艰难。假如说是否新增设部分涉及“中心集权”的准绳的话,那么办理层级则更众是精细技能题目,而且行政层级又众半与“区划调解”相关联。修立更加合理的办理幅度和层级时,生齿流入地既有表示行政级别晋升的“向上升级”,也有满意办理需求而举行层级创制的“向下生级”,笔者将这种科层体例纵向上差别偏向的同时打破轮廓为党政科层制的“双向孕育”。

“向上升级”是指一种我国现有党政科层体例中的位置晋升。如县级向上升级为地市级(如东莞、中山等),地级市向上升级为副省级都会(如深圳)或者直辖市等都是属于十分明晰的“刚性升级”,即行家政级别上予以明晰升级。另有一种是资源配备、办理权限等方面给予较高的授权布置,如“省直管县”即付与县与地级市平等的财务位置,因为并未厉密全体地给予行政级另外升级,以是称之为“柔性升级”(另有如县级市、撤县设区)。

“向上升级”更众带有少许“构造布置”和寄予计谋期望,“向下生级”则往往是地方政权的“自愿为之”,这既源于向下的义务本人权责之内,也源于跟着生齿流入而带来的范围扩展之后办理幅度调解的必定。获取了更众的开展资源之后,举措必需承当的办理效劳义务就显得颇为极重了,怎样从头计划安湃釉己辖区内的办理层级和办理单位,又不行打破现有国家法律的框架限制,成为颇为头疼的事故,至今仍然缺乏完美的方案。

下面以“区镇之间”和“镇街之下”两个办理层级的例子来观察地方的实行立异与回应。

(一)上海浦东新区

“区镇之间”试图孕育出一个办理层级上,以上海浦东新区的境况最为典范。目今,上海浦东新区1200众平方公里土地上有500众万常住生齿,举措副省级城区,按照法律框架只可有“城区-镇街”两级行政办理层级(因为历史启事其现城区与镇街的办理幅度是1:36)。但这个生齿范围即使按照2014年之后最新标准也相当于一个“特大都会”的体量,而且加之浦东新区的性能部分都高配为副厅级单位,而下面街镇照旧与上海其他地方相同是处级单位,则条块位置过错等的谐和艰难更加特出。

面临繁杂的场面,浦东新区二十众年中实验了“城工委、农工委——功用区——地工委”三种差别的体例机制立异,试图去办理弛缓解办理幅渡过错理的窘境。这此中既有体例改造,也有机制改造,但至今难以很好办理。

(二)东莞

“镇街之下”试图孕育出一个办理层级上,以东莞的境况较为有代外性。东莞的常住生齿曾经有800众万,每个镇街都抵达了数十万人的范围,而我国平均一个州里的办理生齿5万人尊驾,50万人尊驾便是一个县的平均生齿办理范围,分明东莞的镇街应对的是一个一般原理上县的办理义务。这就迫使其镇街之下再探究一个合理的办理单位,过去这种脚色重要由村民自治构造承当,但因为法律的明晰定位使得其分明并非恒久之计,从2011年开端的“政务效劳中心”探究到2015年的“归纳效劳办理中心”,实质上都是要举措一个实质上的办理几万人范围的行政层级保管。

行政层级的孕育改造,实质上是中国今世办理单位的不时调解,稳定上千年的以县为基本办理单位的古板,正爆发深化而疾速的改造。政事社会办理单位呈现“下重”趋势并聚焦于社区层面,经济办理单位呈现“上升”趋势并聚焦于市县之间,行政办理单位彷徨于上述两种趋势之间并聚焦于县区一级。

 

技能改造:构造改造除外的才能增强

国家办理,起首请求对社会的基本新闻有较为准确的掌握,这当中自然以生齿的基本新闻为重,“静态社会”中这基本不构成太大的挑衅。但当生齿大范围活动进程中,对其基本新闻和形态的掌握就呈现了告急的艰难。通过原有科层制举行纵向逐级上报的生齿新闻,基本赶不上2亿众流感生齿疾速迁移的脚步,“底数不清”是生齿流入地政府构制曾恒久广泛头疼的题目,至于大众效劳均等化和社会交融等都照旧后面的事故。“速率”成为急切的题目,生齿的活动与办理的追逐,恰似一场赛跑,“飞驰的新闻”必需念方法追遇上“飞驰的人”。而今世新闻技能无疑为这方面供应了有力的支撑和帮帮。

技能上的不时升级和增效重要汇合于新闻搜罗、反应和盘算剖析范畴,这些义务使我们的服从取得了大幅度的晋升。重要表示为晋升流感生齿的根底新闻搜罗存案速率、进步谐和进程中的指导速率、晋升对流感生齿的大数据剖析才能等优势。

可是“技能与办理”的干系分明是繁杂的,这和“技能与经济”照旧有较大差别,因为技能的实质于服从,是“更速”,但社会办理的中心寻求是“更好”。精细而言,技能可以帮帮流感生齿办理服从的晋升,特别是治安范畴的晋升。但以下五个方面另有其范围:资产生产题目、办理谐和题目、非理性题目、固定干系题目、伶俐创制题目等。

科层构造的谐和性繁杂办理中会越来越重要,新闻技能帮帮指导干部添加了办理幅度和谐和进程的服从,特别是少许重复呈现的法则性办理义务,会十分分明的渐渐由新闻平台承当义务发包分派,相当于一种“智能化”的指导小组。

“网格化”+“新闻化”的开展趋势和潜力恰是此方面,早期新闻化技能程度还不强时,“网格化办理”举措一种构造调解导向,是期望通过增强下层“块”的兼顾才能来办理“条块冲突”,但受制于新闻反应速率和谐和才能等方面效果未如预期。但跟着近年新闻化、智能化程度的不时晋升和广泛应用,颠末新闻智能化增强升级之后的“网格”,确实发挥出了新的服从。原先最初仅仅被看成一种增强新闻搜罗才能的技能东西,深化开展中日益表示出反向的对科层构造的整合功用,以致久远来看具有某种交换潜能,这都是比比皆是的庞大题目。

 

小结

“超级郡县国家”顺应“超级活动社会”。假如说轨制因有历史性而传承特征很强的话,也并非说轨制就不会改造而一劳永逸。实行上,轨制终究要顺应实行的社会生存和办理构造需求。那么今世中国以党政科层制为中心的超级郡县国家办理编制为什么可以适适时代需求呢?

启事就于,现的“大活动社会”,也可以称之为“超级活动社会”,外部样式的“动与静”上分明差别于农业社会。但原子化社会构造上,跟古板农业社会是实质相同的,从“静态大原子化”社会迈入了“动态小原子化”社会,可以认为是“原子化社会”的“超级情势”。则对应需求的也是一个整合集权的超级办理情势,这就从深目标上支撑了超级郡县国家体例。

关于社会外部样式活动化及其办理挑衅,办理编制通过技能改造晋升新闻速率予以抑制。面临办理义务繁杂众变,党政科层制通过构造整合予以抑制。最终办理编制呈现出准绳稳定(集权导向是古板郡县国家中心精神),技能升级与才能增强,构造构造微调的特征。

从这个变迁进程,我们可以发明社会构造分为外面形态和内在构造,活动社会是其外面形态,原子化是其内在构造。而最终决议社会办理编制的,不光仅是外面形态,更是内部构造构造形态。社会构造的内部构造特征决议办理编制的根来源则,而外部样式仅仅改动办理的技能。即原子化社会请求中心集权,活动加速不过请求新闻技能立室。至此我们可以了解,“超级郡县国家”办理编制从深目标上是顺应目今中国的社会构造特征的,其“中心集权”的基本导向仍然是有用而适宜的。

古板的办理编制中,以“中心集权”为特征的郡县制有中心位置和原理,但近代以后,我们恒久受到西方题目看法的范围而难以自拔。自明末西方传教士利玛窦以后继续四百年的时间里,西方天下无法有用归类中国政体而陷入渺茫,曹锦清传授将之命名为“利玛窦疑心”。但“政体题目看法”是一个西方特征的题目看法,并非中国的古板,中国古代本来没有“政体题目看法”。时至今日,当我们离中华民族伟大再起越来越近时,有须要基于足够的自大去从头审视本人的历史和体验,予以更加主动的看法和标明。不必一提“集权”就道虎色变,这仅仅是一种办理方式和手腕,而且近代东西方社会中都不时增强。只要基于中国本人的题目沉着考虑而不时自大答复,我们的社会科学和办理实行才干少走弯道而名实相符。

 

(本文原载《文明纵横》2018年4月刊)